中國消費者報報道 (記者孫燕明）近日，中國保險行業協會、中國社會科學院人口與勞動經濟研究所聯合發布《2018-2019中國長期護理調研報告》(以下簡稱《報告》)顯示，調查地區有4.8%老年人處于日常活動能力重度失能、7%處于中度失能狀態，總失能率為11.8%。同時，日常活動能力和獨立生活能力均重度依賴的老年人占比達到25.4%，即有1/4的老人需要得到全方位的照料。

　　該《報告》以23個已開展長期護理保險制度試點的城市為調查框架，以居住于當地主城區的60歲及以上老年人和30至59歲成年人兩個人群為調查對象，系統分析了老年人生活活動能力、失能老人護理服務人群、成年人對失能風險的認知偏差及護理規劃意愿等問題。

　　中國社會科學院社會政策研究中心副主任、研究員楊團在接受《中國消費者報》記者采訪時指出，在我國人口快速老齡化、失能失智人口快速發生、照護需求快速增長和家庭結構變遷的現實下，化解風險的長期照護政策選擇和制度設計已經刻不容緩。

　　長期護理保險購買率偏低

　　調查表明，影響老年人失能的首要因素是年齡，65歲是一個重要節點，很多老人第一次出現失能現象就是在65歲左右，年齡越大就越嚴重。

　　從性別來看，70歲以前，男性發生中度以上失能的概率略高于女性;70歲之后，女性則面臨更高的失能尤其重度失能風險。

　　從健康角度來看，中度以上失能老年人的健康水平顯著下降，97%的人同時患有至少一種以上的慢性病，其中心腦血管疾病、癌癥、阿爾茨海默病、呼吸系統疾病和帕金森癥是嚴重失能老人的高發疾病。

　　從家庭結構來看，特別需要關注沒有子女陪伴的獨居老人，即所謂的空巢老人。在中度和重度失能人群中，空巢率分別為 3.6%和 6.2%，而調查樣本整體空巢率僅為1.7%。也就是說，在嚴重的失能人群中，有著比例更高的空巢老人。《報告》顯示，有93%的中度失能老人接受過一種以上護理服務，有95.4%的重度失能老人接受過一種以上護理服務，子女、親屬、保姆等非專業人員是主要的服務供給者，但服務中心隨失能程度的加重逐漸向專業機構轉移。對重度失能老人來說，養老機構的重要性顯著加強。

　　中度及重度失能老人均面臨較大的服務缺口和保障缺口。服務供給不足集中在協助服藥、壓瘡護理、心理咨詢等醫療護理服務方面，日常生活服務相對過剩。在費用支出方面，個人籌資水平較高，老人的支付意愿也遠低于實際支付水平，保險保障尤其是商業保險的作用亟待提高。

　　66%受訪成年人對自身失能風險持過于樂觀態度，低估了未來的護理需要。超過一半的成年人認為必須在年輕時就進行護理規劃，但更多人認為規劃的執行十分困難。與失能風險直接相關的長期護理保險在各類商業人身險中的購買率最低。

　　調查表明，27.4%的成年人、19%的老年人愿意接受“以房換護理”模式。然而，作為一種養老保障工具，“以房換護理”模式適應的人群特征非常鮮明。它更適合風險態度保守、自我養老儲備不足、偏好社區護理模式的中低收入人群或非本地戶口人員。

　　長期照料服務補貼應對準中低收入失能失智老人

　　多年來，政府以直接投資設施和給予各類財政補貼的方式投入老年服務事業。自“十二五”以來，更加強了這兩類投入，從中央到地方各級政府以改擴建或新建方式直接投資公辦養老院和社區養老日間照料中心，并和私人資本合資或合作建設養老院。總體匡算，各級政府和相關部門在老年服務設施上的總投資已經超過1000億元。不過，投入與產出的效果并不理想。

　　目前，全國共有各類養老機構4.23萬個，床位429.1萬張，收住老年人214.6萬人，入住養老機構已經成為重要的養老方式。

　　楊團表示，近年來，我國養老機構床位數快速增長，同時空置率一路上升，2009年為21%，2014年達到48%，目前全國養老機構平均空置率已達到50%。新增的床位主要分布在中高端養老院和鄉鎮敬老院，瞄準的都是健康老人，而非失能失智老人。出于護理成本的考慮，很多養老機構即便空床，也不愿收住失能失智老人。

　　2009年，據全國老齡辦課題組調查，我國公辦機構收住失能失智老人僅占入住老人的9.3%。近年來雖然入住率有所提高，但城鎮公辦養老院和高檔民辦養老院失能失智老人平均入住率僅占30%和10%。

　　目前，約占公辦養老機構七成的鄉鎮敬老院按政策規定只收住“五保”老人，而非失能失智老人，新建和改擴建的鄉鎮敬老院雖然床位增長很快，但空床率居高不下。

　　同時，相當部分的中低端民辦養老院設施簡陋，又難以享受醫療保險政策，雖然接受失能失智老人的比例超過公辦養老院數倍，平均達到70%，卻得不到中等收入家庭的青睞，也存在較高空置率現象。

　　更為重要的是，失能失智老人的支付能力不足。中小型民辦養老院月收費大多為3000元至5000元，包括床位費、護理費及伙食費，醫藥費除外。而大多數城鎮企業退休人員人均月退休金大多為1500元至3000元，要支付這筆費用，缺口在1/4至一倍之間。城鎮企業退休人員尚且如此，一般城鎮居民和農村居民就更加困難。

　　那么，是否存在養老機構收費過高現象?楊團解釋說，中小型民辦養老院開支的一半是房租。房租不僅屬于剛性支出，還逐年上漲，擠壓了軟性的照料服務，致使民辦養老院照料資金普遍短缺，這成為護理人員流動性大、合格率低、服務差、管理粗放等問題的根源。

　　由于失能失智老人的護理費高于一般老人，中小型民辦養老院多收住失能失智老人，這樣既可以提升收費總額，又可分攤房租。

　　中高端老人養老院的月收費約6000元至1.2萬元左右，其中的公辦養老院由政府建設，無需付房租，收費水平即便與同等規模和設施的民辦養老院相似，也可節省大約一半開支，這也是表面看公辦養老院收費水平相對偏低的原因。

　　楊團進一步分析說，政府補貼分為補供方和補需方的補貼。補供方的補貼有老人院床位建設費，還有與床位高度關聯的運營補貼和對從業人員的補貼。長期固化在床位上補貼多重疊加、逐年增長，直接補貼給養老機構，并沒有對準失能失智老人的長期照料服務。

　　補需方在早期主要針對80歲以上老年人給予高齡現金補貼，后來開始發放老年服務券，可以購買食品、藥品，以及支付餐飲、家政、理發等費用。這類補貼只能算作老齡或高齡補貼，不具備長期照料服務補貼的意義。

　　楊團建議，我國應對各地老年人服務補貼政策進行政策梳理，明確規定政府給予失能失智老人的補貼屬于長期照料補貼，只能用于居家和機構長期照料服務費的支付，不可隨意使用。同時還應規定，長期照料服務費補貼必須以長期照料對象的動態評估為依據，并對執行效果進行政策監督。

　　公辦養老機構應發揮兜底保障作用

　　天津南開大學經濟學院教授、老齡發展戰略研究中心主任原新在接受《中國消費者報》記者采訪時表示，有關部門應將長期護理保險制度與特殊人群的兜底補貼制度有效銜接，加大沒收入、低收入長期照護對象的財政補貼力度。

　　他認為，公辦養老機構應辦成福利型養老院，以接收失能半失能人群為主要服務對象，因為公辦養老機構的土地、房屋、設施、用品等都是國家投資，照護人員也是國家支付工資，應發揮對長期照護對象兜底保障的作用。

　　2016年6月，人力資源和社會保障部選擇青島、長春、南通、上海、承德、齊齊哈爾、蘇州、寧波、安慶、上饒、荊門、廣州、重慶、成都、石河子等15個城市開展長期護理保險制度試點，探索建立適應我國國情，以社會互助共濟方式籌集資金的社會保險制度，為長期失能人員的基本生活照料及與基本生活密切相關的醫療護理提供保障。

　　記者從國家醫療保障局了解到，截至2019年6月底，青島等15個試點城市和吉林、山東2個重點聯系省的參保人數達到8854萬人，享受待遇人數42.6萬人，年人均基金支付9200多元。實踐中，對符合規定的長期護理費用，長期護理保險支付水平總體控制在70%左右，個人負擔30%左右。

　　原新分析認為，醫療保障、社會保障、長期照料構成了老年保障制度的三個制度安排。在西方發達國家，前兩種制度已有200多年的發展歷史，長期照料制度在上世紀80年代才興起，如今西方發達國家已普遍建立起這種制度。前兩個制度是針對所有公民的普惠性制度，長期照料則是針對失能半失能、高齡老年人特殊制度，包括護理、康復、心靈慰藉、臨終安排等保障。

　　“我國應盡快建立長期護理保險制度，并建立專業化、規范化、標準化的配套體系。”原新表示，每位照護對象的類型和級別不同，需要的照護程度也不同。以澳大利亞為例，將長期照護對象分為8級，最高級對象需要24小時連續照護，最低級對象每天僅需要兩小時照護。我國應制定長期照護對象分級分類的補貼政策。